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[城镇化] 新型城镇化试点镇如何“财尽其用,造血解渴”?

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开坦克追飞机 发表于 2015-9-23 11:57:02 | 显示全部楼层 |阅读模式

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来源:中国城市网         作者:张朵

改革开放以来,伴随着工业化进程加速,我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。2011年末,城镇人口达到6.9亿,首次超过农村人口,成为中国社会结构的一个历史性变化。十八大后,“新型城镇化”成为推动我国经济和社会发展的一项重要战略部署。

公共财政是推进新型城镇化的支点和引擎

小城镇作为我国城镇体系的重要组成部分,分布广、数量多,它一头联系农村,是带动周围乡村发展的区域性政治、经济和文化中心,也是农村通往城市的桥头堡;另一头联系城市,是大中城市辐射功能的接收器。因此,未来城镇化的主战场将是中小城市和重点小城镇,发展小城镇是推进新型城镇化建设的内在要求。

在推进这一重大战略的同时,面临着许多挑战,其中之一是巨大资金需求,即“钱从哪里来”的问题。2014年,财政部会同发展改革委、住房城乡建设部联合下发了《关于开展建制镇示范试点工作的通知》,选择90个建制镇正式启动相关试点工作,探索财政支持建制镇发展的有效途径,为全国建制镇发展提供可借鉴推广的经验和模式。可见,公共财政是发展中小城镇推进新型城镇化建设的平衡“支点”和发动“引擎”,是作为调节和带动城镇化经济、文化、卫生、基础设施建设等重要工具和手段。

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以拓宽财政融资方式用好财政资金动力

过往,我国主要以行政方式配置财政资金,但行政化管理效率低、平均主义“撒芝麻盐”、一次性无偿投入“打水漂”等弊端突出。十八届三中全会提出,使市场在资源配置中起决定性作用。如何应用市场化手段配置财政资源,用好财政支持的动力,使有限的财政资金发挥“四两拨千斤”的乘数效应,拉动和引导社会资金、民间资本跟进,一起推动新型城镇化建设“好中求快”, 进而打造2.0版新型城镇化,是各级地方政府应该全盘审慎考虑的问题。

财政投融资(Fiscal Investment and Loan)是指以政府为主体,采取有偿的手段通过直接和间接方式广泛地筹集资金,并按照政府特定的政策目标进行资金投放,以形成固定资产为主要目的所产生的一系列资金筹集和资金运用的活动。它既不是泛指财政一般性的投资和融资,也有别于商业性的金融投资,其资金运用以国家的政策为导向,以实现一定时期政府的政策目标为目的,利用财政投融资参与新型城镇化建设,不但可以为城镇化建设筹集大量资金,发挥财政资金的杠杆效应,而且可以提高资金的使用效率。

积极推广“PPP融资”概念和模式

PPP是英语Publie Private Partnerships的缩写,指政府与企业、非政府组织为合作建设公共基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。从国际经验看,城镇化进程中的投资大都经历过政府投资到私人投资再到目前被发达或发展中国家广泛采用的公私合作的模式投资。

由于基础设施、公用事业、公共服务三个方面都是准公共产品的提供,无论政府投资或是私人投资提供,都存在明显不足或缺陷,采用公私合作的模式较为理想。实现公私合作管理模式有三个关键因素:伙伴关系、风险分担和利益共享,这里的利益不仅指利润收益,而是包括社会效益在内的各种因素的综合,包括体现企业的社会价值和社会责任形象。公私合作管理模式能较好地调动民间资本、社会资金以及境外资金一起加入到新型城镇化建设中,推动我国城镇化进程的快速健康发展,在今后城镇化几十年间将面临政府资金瓶颈的问题面前,积极推广PPP概念和模式,创新融资管理机制,将产生减少政府支出压力、提升公共工程与公共服务绩效和为部分企业打开生存与发展空间、推进混合所有制发展的正面效应,极大地助益可持续发展和国家治理现代化。

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探索发展“产业发展基金”运作方式

产业发展基金(以下简称“基金”)是指地方政府主要通过筹集财政资金(含本级财政资金和上级财政转移资金)形成的,专门运用于支持地方产业发展的专项资金。投放使用的特定性和运作的市场化是其基本特征。设立产业发展基金是当今世界各国推动本国经济发展的普遍做法,产业发展基金的不断壮大是经济发展的必然要求。

产业基金在扶持地方弱小产业,做大做强本地优势产业,发展本地金融、科技和对外经贸产业,支持本地企业技术改造和基础设施建设等方面发挥着重要作用,是地方政府在当地经济发展和产业结构调整中有所作为的利器。因此,积极探索地方产业基金的运用方式,充分发挥其在支持、推动地方经济发展中的作用。一是理顺政府及其有关职能部门与基金的关系。由地方政府主导基金的使用,同时也要“去部门化”,真正根据地方经济发展需要和产业发展规律设立基金,使产业基金的职能和运作相对独立,从而有利于基金按照地方政府的意图,并遵循市场经济规律来运行。二是科学地定位基金的投向和投放项目。科学确定基金的使用原则,必须同时坚持两原则:地方经济发展和产业结构调整的需要;完全依靠市场力量难以推动,必须投放于民营资本不愿进入或难以进入的领域和项目。三是科学地确定基金的使用目的和评价标准。使用产业基金的目的是通过其溢出效应,推动地方经济的发展和产业结构的优化。因此,评价基金的使用效益,不应仅仅看基金项目的直接经济效益,而应更加注重其对当地经济的整体溢出效益和长远效益。四是拓宽基金市场化运用的路径。由政府招标选择金融机构,专门办理基金信贷业务这一方式扩大到政府补贴和奖励,运用地方产业基金补贴和奖励应放在项目实施之后,根据项目的实施效果进行奖励和补贴,从而提高基金的使用效益。同时制定透明的基金补贴奖励办法,作为市场主体实施基金项目的融资依据。

加快促进“土地财政融资”转型升级

改革开放30 多年来,土地财政在中国城镇化发展进程中曾经起到了积极的作用。土地财政是工业化、城市化和市场化进程中的一种客观现实,也是历史发展阶段的特殊产物,具有一定的合理性和必然性。土地出让收入仍是新型城镇化过程中非常重要的地方财政的支持,特别是在工业化和城市化尚未基本完成的地区,其地位与作用仍难以改变。从现在开始到2030年的十五六年间,房地产业仍将是国家财政收入的重要来源,土地收益仍将是支撑城市建设的主要资金。地方政府要利用好这个过渡期,牢牢抓住这个机遇期,用足用好土地收益建设城市、发展城市,并利用宝贵的土地出让金,建设好、发展好城市及城市经济,为城市寻找新的税源、打造新的增长点做好准备。

首先,要转变政府目标和职能。地方政府应转变发展理念,由过去注重短期利益向注重短期利益与长期利益的平衡转变,减少对城镇化和经济增长的主导,改变过去单纯追求“快”而获激励的机制,通过政策引导增长模式转变,推动土地城镇化向以人为本的新型城镇化转变。其次,优化土地财政收入结构。建立房地产税收和土地税收体系,推进土地费改税,整合现有土地税种,构建合理、规范和可持续的“土地生财”机制,实现土地财政来源从“一次性”的土地出让收入向“可持续”的税收性收入的转变。第三,改革土地供应制度。一是按照中央要求,建立城乡统一的建设用地市场,增加土地供应渠道,加快集体土地流转制度改革,实现农村、城市土地“同地、同权、同价”。二是进一步开放土地二级市场,让符合规划的土地依靠市场来配置,解决新型城镇化进程中的土地供应瓶颈。

有效引导“商业信贷”预期投资方向

随着国家政策支持和财政倾斜的力度加大,商业金融投资对新型城镇化试点镇的未来预期势必也会随之增值。特别是新型城镇化进程必然伴随着第二、第三产业逐步向城镇聚集的过程,其间将衍生大量的、持续的融资需求,商业金融机构的信贷机制创新和相应的金融产品,也在一定意义上成为新型城镇化建设的助推器。另一面,政府部门应转变职能, 防止过多干涉金融机构的信贷政策, 以指导和协调作为主要手段,增强金融部门放贷的信心。同时,还应提高管理水平,防止城镇建设的盲目性和无序性,保证城镇建设的经济效益,这样才能实现政府、商业金融机构和城镇三方的共赢。

政府引导商业信贷助推新型城镇化建设的着力点,一是丰富信贷产品,商业金融支持城镇化建设,要与支持产业的发展与升级有机结合起来,认真研究不同产业、不同企业对金融产品的需求,为新型城镇化建设提供多元化金融服务,推动第一、第二、第三产业协调发展;二是构建平衡的城乡金融布局,积极引导商业金融在人员、资金、政策等方面向落后区域适当倾斜,择优支持特色产业和高端项目,打造优势产业集群和特色产业集群,形成新的经济增长极;三是改进公众信用服务功能,在提高公众信贷产品管理能力方面下工夫,让城镇居民能够合理运用金融工具解决住房消费、汽车消费、教育消费等金融需求,为城镇化建设吸引人才、留住人才;四是完善项目贷款体系,创新对重大项目的金融服务手段,提供咨询、融资、管理等全方位多层次的金融服务,在支持重大项目建设、推动城镇公共产品建设方面取得更大的进展。

结束语

我国新型城镇化发展战略实施中的重要问题之一就是如何取得城镇化建设所需的巨量资金并充分发挥资金效益。如果仅仅按传统融资模式依靠政府资金,无法完成这一艰巨任务。推进以“市民化”为核心的新型城镇化,应力求发挥财政资金的乘数效应,并和金融领域的改革相呼应,力求四两拨千斤,拉动和引导社会资金、民间资本跟进,一起推动城镇化进程。新型城镇化试点示范镇作为改革发展的排头兵,在借鉴发达地区先进经验的同时,也要结合自身实际积极探索财政金融创新,既能“财尽其用”又能“造血解渴”,真正实现永续发展。


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