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调解协议无效是对调解书监督的实质要件

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农权图书 发表于 2016-12-28 14:36:25 | 显示全部楼层 |阅读模式
袁丹彤  2016-12-28 14:35:3

《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条规定,“最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。

地方各级人民检察院对同级法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级法院提出抗诉。”据此,人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,有权向法院提出抗诉或检察建议。但在司法实践中,对何为国家利益、社会公共利益,法院、检察院存在不同理解。对于检察院认为存在错误提出抗诉或检察建议的调解书,法院常常一方面认可当事人存在违法、不当的行为,另一方面又以不损害“两益”为由裁定终结再审程序或拒绝裁定再审,从而影响了对调解书的监督。是否损害“两益”成为检察院对调解书进行监督的一个梗。

何为“两益”?有观点从政治学、社会学的范畴来理解,认为,国家利益是国家作为主体,在整体上具有的经济利益、政治利益、安全利益,其内容不仅包括领土完整、国家主权、经济财富、文化完整等涉及国家生存问题的利益,还包括国家所代表的阶级利益以及所提供的部分社会公共利益。所谓社会公共利益,是指社会上大多数成员的利益,而不是哪一个单位、部门或者集团的利益,更不是某个个人的利益。社会公共利益具有广泛性和群众性,该利益的维护将有利于公众的生活、生产、学习和工作,对社会公共利益的破坏将影响到广大群众的生产、生活与学习,给公众带来不便等等。江苏省人民检察院关于虚假诉讼的有关规定,也持以上观点。

笔者认为,上述对国家利益、社会公共利益(以下简称两益)的理解,缺乏清晰的构成要件,实践中不好把握,必然导致认识分歧。在司法实践中,作为调解书主体的公民、法人,他们之间的民事权利义务关系又怎会损害国家作为主体的领土、主权等国家利益呢?比如,以虚假债务稀释真实债务为目的的虚假诉讼,无疑损害了特定的某个或某些债权人的利益,但原、被告达成的调解书是否就因此损害了以国家为主体的国家利益和社会上大多数成员的利益?上述对两益的理解及规定客观上使对调解书的监督陷入困境。因此对两益的理解,应在《中华人民共和国民事诉讼法》第十六章审判监督程序的意旨下理解,以民法、民事诉讼法的相关规定为据,同时应以实践中对调解书依法监督能有效进行为目标。

笔者注意到《中华人民共和国民事诉讼法》第十六章审判监督程序关于检察院对裁判文书和调解书的监督条件作出了不同的规定。民事诉讼法第二百零八条规定,人民检察院对已经发生法律效力的判决、裁定,发现有该法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。第二百条规定了对生效裁判文书,应当再审、进行监督的十三项条件。从事实认定、法律适用、诉讼权利的保护、审判组织和审判程序的正当性、审判人员的司法廉洁性等方面进行了规制。而对调解书的监督则不适用前述规定的条件。第一百九十八条规定的各级法院院长、最高法院、上级法院对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误的,有权提审或者指令下级法院再审,这一规定体现了法院针对裁判文书与调解书的审判监督并未区别不同条件。而对调解书的监督作出不同于裁判文书监督条件规定的在于以下两种情形:一是依据第二百零一条的规定“当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经法院审查属实的,应当再审。”二是依据第二百零八条的规定,最高人民检察院、地方各级人民检察院发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以提出检察建议,或提出抗诉。因此,对调解书监督的条件有二:一是违反自愿原则;二是损害“两益”。换言之,对于调解结案的案件即使存在民事诉讼法第二百条规定的情形,当事人不可以申请再审,检察院也不可以提出检察建议,或提出抗诉。这是为什么呢?

如何理解这样的差异,就有必要分析调解书与裁判文书的异同。民事调解书,是法院对正在审理中的民事案件依法进行调解,在诉讼双方当事人自愿、合法地达成解决纠纷的协议后,予以认可而制作的具有法律效力的法律文书。民事诉讼法第九条规定,法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解。民事诉讼法第九十三条规定,法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。调解是法院民事审判工作的重要组成部分,也是法院处理民事纠纷的实体问题的重要方式之一。因此,民事调解书也是具有法律效力的民事裁判文书之一种,其法律效力与民事判决书相同。但是民事调解书与民事裁判文书存在重要区别:1、解决纠纷的方式不同。民事调解书是法院依法进行调解,促成诉讼双方当事人自愿、合法地达成解决纠纷协议而对协议予以认可的法律文书;民事裁判书则是法院对案件经过审理,就诉讼双方当事人纠纷的解决而依法作出实体或程序裁判的法律文书。2、体现的意志不同。民事调解书体现了诉讼双方当事人的意志,是法院在合法的前提下,对诉讼双方当事人自愿达成解决纠纷协议的确认,制作调解书时,要充分尊重诉讼当事人的意愿;民事裁判文书体现的是法院的意志即国家意志。3、反映的内容及其文书格式不同。民事调解书的内容比较简单,格式上不要求写明有关审理程序方面的问题及调解理由;民事裁判文书的内容比较复杂,格式规定也有严格要求。4、发生法律效力的条件不同。根据民事诉讼法第九十七条规定,民事调解书经双方当事人签收后,即具有法律效力,不论哪个审判程序都是如此;但一审民事判决书送达当事人后并不立即生效,只有超过了法定的上诉期限,当事人不上诉的,民事判决书才发生法律效力。民诉法对部分裁定书也规定有上诉期限。

由此可见,裁判文书与调解书最大的区别在于,裁判文书体现的是国家的意志,是国家对当事人实体权利、程序权利的处分,因此不仅要做到实体公正,还要做到程序公正,保障当事人的诉讼权利。而调解书的效力首先来源于当事人达成的调解协议,其后是法院对调解协议的合法性的认可。调解协议合法、法院却违法确认而致调解书错误的情形是不可能出现的,故只有在法院确认了违法的调解协议的情形下,才会出现调解书错误。调解书作为当事人意志的体现,即使法院在审理中出现第二百条规定的有关情形也不必然影响当事人处分自己的权利义务,不会因此导致调解书错误。因此,调解书错误的唯一根源是调解协议违法、当事人意思表示违法。所以第二百条规定的有关情形,不能作为对调解书监督的依据。那么,为什么违反自愿原则、损害“两益”成为对调解书监督的条件呢?

如前所述,调解书所具有的当事人意志性的特点,决定了当事人为解决纠纷所达成的协议,是当事人设立、变更、终止民事权利义务的意思表示,具有合同的性质。调解书中注明的“上述协议,符合有关法律的规定,本院予以确认。”体现了法院依法对调解协议效力的审查和确认,如当事人达成的协议违法,法院就依法不应确认合法有效,意即调解协议为无效协议。

合同法第五十四条规定“下列合同,当事人一方有权请求法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,法院或者仲裁机构不得撤销。”可见,违反自愿原则并不导致协议无效,是否让已经生效的意思表示归于无效,取决于当事人是否行使撤销权,属于当事人私权处分的范畴。因此民诉法第二百零一条规定,当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请法院再审。而检察院不应依公权力进行监督干预。

在民法上,无效协议之所以无效是由于违反法律、行政法规的强制性规定或者损害国家、社会公共利益,即使其成立,也不具有法律拘束力。其具有以下特征:一、违法性。这类合同违反法律、行政法规的强制性规定或者损害国家、社会公共利益,不符合国家的意志和立法的目的。二、国家干预性。对无效合同国家应当实行干预,使其不发生效力。不管当事人是否主张合同效力,法院有义务依职权审查合同效力。三、自始无效。无效合同从合同订立时起就没有法律约束力,以后也不会转化为有效合同。由于无效合同从本质上违反了法律规定,因此,国家不承认此类合同的效力。对于已经履行的,应当通过返还财产、赔偿损失等方式使当事人的财产恢复到合同订立前的状态。

在我国对合同效力作出规定的主要有民法通则和合同法。合同法虽主要调整财产关系,有关婚姻、收养、监护等身份关系的协议不适用合同法,但合同法第五十二条确立了合同无效的法律制度,对合同无效的情形作出了明确的规定,法院在审判实践中也经常适用,较少歧义。合同法第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”从合同后果、订立目的等角度规制了合同无效的情形,以上五种情形中有三项直接规定了损害两益的为无效;而第(三)项以合法形式掩盖非法目的,所谓非法目的,不是违反法律、法规就是损害两益。例如以虚假债务稀释真实债务为目的的虚假诉讼达成的调解协议,符合合同法第五十二条的多种情形,无论是否损害领土、主权等国家利益或社会上大多数成员的利益,均应认定无效。

从合同无效的特点以及法律规定合同无效的五种情形可见,损害两益与违反法律法规是辩证统一的一体两面,违反法律法规即违反了国家的意志、损害了两益,而损害两益也必然违反法律法规,导致合同无效。因此协议无效必然损害两益,损害两益则协议必然无效。对无效的、损害两益的调解协议,作为国家司法机关的检察院、法院自然应依职权予以干预,检察院应依民事诉讼法第二百零八条规定提出检察建议,或提出抗诉,法院则应再审查明后予以纠正。因此调解协议无效是调解书错误的根本所在,是对调解书监督的实质要件。

认定调解协议无效是对调解书监督的实质要件的现实意义在于有利于检察院对调解书的监督:一、这一认定使得对调解书是否应予监督、再审的标准得以明晰,有更具针对性的法律依据,操作性强。两益的概念及内涵较为宏观抽象,法检意见一旦分歧则难以统一,而考察调解协议是否合法有效,有合同法、民法通则的具体规定,也有大量的司法审判实践,比较容易理解和把握。法院对检察院提起监督的调解书,有义务再审查明当事人违法、不当的行为是否符合合同无效的相关情形,必须对协议效力依职责审查,对确认协议无效的,并应作出处理。二、虽然检察院查明确认导致协议无效的事实如虚假诉讼等是在调解书生效甚至执行之后,但无效协议是自始无效,意即在当事人达成调解协议时,协议就已然无效。如果法院当初审理案件主持调解之时,就已经掌握到当事人的相关违法、不当行为,是否会确认调解协议有效?如果当时就不会确认有效,但因种种原因不知情,而误认了协议效力,那么在检察院提起监督,告知了当事人的相关违法、不当行为的情况下,法院有何理由不予纠正呢?换言之,无论法院如何理解两益,只要法院在当事人达成调解协议时如发现存在无效的情形而不予确认协议合法有效的话,那么在事后发现存在协议无效的情形时,亦应确认协议无效,予以纠正。认定调解协议无效是对调解书监督的实质要件,回避了因对两益理解的分歧而致使监督受阻的障碍,有利于提高检察院对调解书的监督成效。

(作者:江苏省扬州市检察院 袁丹彤 )

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